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中國房地產稅改革需要澄清的八個問題

作者: 發布時間:2018-04-04 瀏覽次數:496

 2018年的“***”期間,房地產稅再次成為社會關注的熱點。***之前,時任財政部長的肖捷發表文章提出了房地產稅要遵循“立法先行、充分授權、分步推進”的原則。***期間,全國人大預工委和財政部在新聞發布會上,除了再次明確房地產稅立法的進程外,也提到了一些改革的細節,比如整合相關稅種、合理降低房地產在建設交易環節的稅負等。同時,學者、媒體和公眾也對中國房地產稅改革提出了許多意見。我們看到,在目前關于房地產稅改革的討論中,仍有一些基本問題未達共識,一些基本知識未能普及,直接影響房地產稅改革的推進。 
    一、土地公有制也可以征收房地產稅 
    房地產稅是按照市場評估價值對房屋和土地的保有征收的一種財產稅。根據我國《物權法》,國有土地使用者對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利。因此,國有土地使用權是一項物權,是一類財產,可以征收財產稅。而且,國有土地使用者也可以成為房地產稅的納稅人。另一個方面,很多國家的房地產稅收入用于當地公共服務支出,而這些公共服務也資本化成為房地產價值的一部分。從這個角度看,房地產稅是享受該地區公共服務的居民對公共服務的支付。因此,房地產稅僅與所有者或使用者是否享受當地公共服務有關,而與其擁有或使用的土地產權類型無關。 
    在國際經驗上,也有很多對公有土地上的房地產征收房地產稅的例子,如新加坡、以色列、澳大利亞、荷蘭、瑞典、中國香港等。這些國家和地區都在其法律和制度框架內協調了公有土地使用權和房屋所有權之間的關系。在法律上,英國和英聯邦國家往往將房地產稅的納稅人規定為房屋的占用人(Occupier)。占用人包括了擁有人和使用人,通過這種方式將房屋的所有者和使用者都當作納稅人。在中國香港地區,房地產稅稱為“差餉稅”。其在納稅人的界定上也使用占用人的概念。而且香港地區的房地產稅以年租金評估價值計稅,即從房地產市場租金計算得到的價值。這種方法解決了土地使用權與房屋所有權之間的矛盾,將土地和房屋統一按照租金價值來計稅。在其它國家和地區,如新加坡和美國的夏威夷州,法律規定國家或州政府擁有的土地及地上的建筑在再評估時按照完全所有權對待。也就是說,在房地產稅評估中,公有土地上的房地產與私有土地上房地產是一視同仁的。 
    二、土地出讓金和房地產稅是地方政府公共服務資金的兩個來源 
    從性質上說,土地出讓金和房地產稅是兩類政府收入。土地出讓金本質是一次性支付的土地使用期內的地租——我國城市土地采用公有制,政府代表全體公民來向土地使用者收取地租。房地產稅則是地方政府的一項稅收。 
    從功能上說,土地出讓金和房地產稅有類似之處。兩者都是地方政府的收入,都用于地方政府財政支出,但支出領域有區別。土地出讓金主要用于出讓地塊的前期開發和拆遷補償。根據財政部2015年的數據,這部分支出目前已經占到土地出讓金收入的近80%.土地出讓金其余的部分主要用于城鄉社區支出,如農村農業、城鎮建設、保障住房、教育等。而房地產稅從國際經驗看主要是用于教育、治安、衛生、消防等基本經常性公共服務支出。 
    土地出讓金和房地產稅是地方政府公共服務資金的兩種不同來源。如果是住宅用地,土地出讓金是通過市場競價決定的。其中既包含土地使用者對當前享受到的公共服務的支付,也包含對土地未來增值的預期。這種增值的預期很大程度源于對未來公共服務的改善和增加的預期。房地產稅是地方政府每年按照房地產市場評估價值一定比例征收的稅收,根據當年地方公共服務支出水平確定。 
    地方公共服務會通過資本化成為房地產價值的一部分,公共服務水平的增加會帶來房地產價值的增加。這是國內外很多學者驗證的觀點。從過去我國房地產市場的發展速度來看,土地出讓金中包含的對未來公共服務增加的預期總體上是低于實際公共服務的支出的。這意味著地方政府還通過其他財政和稅收收入來提供和改善地方公共服務,實現了房地產價值的不斷增加。在公共服務成本分擔機制上,公平的做法是享受公共服務帶來的房產增值的人來承擔公共服務支出,增值越多,納稅越多。而我國現行財稅體制下,地方政府的稅收以消費環節稅收為主,難以體現上述這種“基本公共服務-房地產增值-納稅”之間的對應關系。 
    因此,房地產稅改革的重要性在于改變現行地方公共服務融資體系,使地方公共服務與稅收之間的對應關系更加緊密,更好體現“受益原則”。同時,可以考慮將現行土地出讓金一次性征收未來許多年土地租金的方式改為“年租制”,參照房地產稅的做法,按照房地產評估價值的一定比例每年征收“年地租”。這樣,土地年地租和房地產稅一起,可以為地方政府建立一個穩定、可持續、可預期的土地和房地產收入體系。 
    三、房地產稅改革的目的并非簡單的“加稅” 
    房地產稅改革應當在調整現***地產相關稅收,清理不合理收費的基礎上進行。這一點在今年“***”財政部長答記者問中也提到了。因此,房地產稅改革將會推動房地產相關稅收結構的調整,以及地方政府收入結構的調整,并非單純的“加稅”。 
    可能的改革和調整包括:一是合并現***地產保有環節稅收,即房產稅和城鎮土地使用稅,開征房屋土地一體評估征收的房地產稅。二是降低房地產交易環節稅負,例如取消土地增值稅、城鎮維護建設稅及教育費附加,降低契稅稅率等。三是對房地產交易個人所得稅實行差別化稅率,參考長期資本利得稅做法,對長期持有的房地產交易實行優惠稅率。 
    四、房地產稅并不是調節房價的工具 
    由于房地產稅是在我國房地產市場迅速發展,房價快速上漲的背景下提出的,因此房地產稅改革往往被賦予“調控房價”的期待。作為房地產保有環節稅收,房地產稅能夠降低房地產投資投機的獲利空間,從而降低投資和投機需求,減少房屋空置率,具有一定的調節房價的功能,但絕不是調節房價的工具。這一點在各國的經驗中可以得到驗證。僅有日本、韓國等少數國家采用保有環節房地產稅收來調節房地產市場,而且效果并不理想,此外在其他國家,并沒有此類工具。 
    五、“普遍征收”還是“只征高端和多套”? 
    征收房地產稅是面對全部住房還是只面對高端住房和多套住房?這兩種熱議方案的背后,其實是對房地產稅作用的不同理解和預期。“普遍征收”方案偏重受益原則。“只征高端和多套”方案則偏重發揮房地產稅調節財富分配的作用。 
    從國際經驗看,歐美一些房地產稅制度比較完善的國家,大多采取“普遍征收”的做法。好處至少包括三個方面。***,在納稅人稅負較低的同時,政府可獲得可觀的房地產稅收入,即“寬稅基,低稅率”。第二,當地居民普遍繳納房地產稅同時獲得良好的地方公共服務,在體現“受益原則”的同時減少居民對公共服務“搭便車”的現象。第三,房地產稅用于地方公共服務,公共服務水平的提高也促進了房地產價值的增加,因此居民普遍繳納房地產稅也有利于形成“房地產稅、地方公共服務與房地產價值”間的良性循環。 
    當然,“普遍征收”的做法也面臨著一些挑戰。***是“普遍征收”涉及的納稅人眾多,征收成本比較高。但隨著批量評估和征管技術的發展,房地產稅的征管成本正在降低。第二是“普遍征收”涉及的人群廣泛,如果征管措施不當,缺少必要的納稅的宣傳,更容易引起納稅人的抵觸。第三是可能出現稅額與家庭收入不匹配的現象,使部分中低收入人群的稅負過重。 
    在中國關于房地產稅改革的討論中,很多人提出了“只征高端和多套”的方案。這種方案在上海和重慶兩地的個人住宅房產稅試點中已經有所實踐。其優勢在于:***,更多地發揮房地產稅調節家庭住房財產的功能。第二,納稅人范圍小,征收成本較低,公眾反對較少。但是,這種方案使房地產稅籌集財政收入的效果不佳,而且難以體現房地產稅在“受益稅”和地方公共服務融資方面的優勢。 
    未來中國的房地產稅改革,有必要在兩種方案之間尋求平衡點。而“普遍征收”的做法更加符合房地產稅作為地方稅的特點,應當作為房地產稅改革的***終目標。一種可能的方案是,在房地產稅推出的初期,通過設定一定的稅基減免額來控制實際納稅人的范圍,盡可能減少公眾的反對。隨著住房價值的自然上漲,合理控制稅基減免額的調整幅度,實現征稅范圍的逐步擴大,***終實現“普遍征收”的目標。 
    六、各國房地產稅對住宅和低收入人群有一定的稅收減免 
    理想的房地產稅應當是對所有房地產“一視同仁”,按照評估價值、統一的稅率來征收。但是現實中,幾乎所有征收房地產稅的國家都對住宅設計了一些減免規定,還有一些國家對低收入人群、殘疾人、老年人等設計了特殊的稅收減免。主要目的是避免個人或家庭的房地產稅負擔過重,保護居民基本住房權利。 
    各國對住宅和低收入等人群的房地產稅減免可以分成直接免稅、***評估價值、***稅率、***納稅額四類。首先看直接免稅的情況。一些國家對保障性住房免征房地產稅。例如韓國和立陶宛,對政府擁有的,出租給低收入人群的保障性住房不征收房地產稅。但也有很多國家并沒有對于保障性住房的免稅,而是統一按照市場評估價值來征收房地產稅。這些國家的理念是保障性住房的居民與普通住房的居民一樣享受公共服務,在房地產稅上不應當有差別。 
    第二類減免措施主要是針對稅基,也就是房地產評估價值來設計的,包括***計稅價值增長幅度,延長評估價值更新的周期,對計稅價值按一定比例減免等。在美國的一些州,對住宅的稅基增長幅度設置上限,例如佛羅里達州、伊利諾伊州等。在歐洲一些國家,政府多年不更新房地產的計稅價值,結果是計稅價值遠低于市場水平。此外,美國一些州直接對房地產計稅價值“打折”,例如規定房地產評估價值的75%作為房地產稅的稅基。對于稅基的***并不能有效地實現稅負的降低,因為稅收總額是由稅基和稅率兩個因素共同決定的。相反,對于稅基的***更容易造成納稅人之間稅負的不公平。 
    第三類減免措施是***房地產稅的稅率。***典型的案例是美國加州,法律規定在任何情況下房地產稅稅率不得超過1%.此外,在一些國家還對住宅設置了較低的稅率。例如在加拿大不列顛哥倫比亞省,住宅房地產稅稅率遠低于工商業房地產。在新加坡,住宅房地產稅稅率低于其他類型房地產。 
    第四類減免措施是對房地產稅納稅額進行減免。例如英國,對低收入人群、殘疾人的房地產稅納稅額實施扣減。對自住住宅也有一定的稅額扣減。此外,美國很多州采用“斷路器”的做法,將納稅人收入的一定比例作為房地產稅稅額的上限。通過這樣的做法將房地產稅減免與納稅人收入聯系起來。 
    對房地產稅的減免和***的確控制了房地產稅的稅負,也有利于減少納稅人的反對。但其代價是公平和效率的損失。首先,大面積的稅收減免必然導致稅收收入的減少,也破壞了受益稅的原則,***終影響地方政府提供公共服務。其次,稅收減免會造成納稅人之間稅負的不公平,也會引發納稅人行為的扭曲。再次,稅收減免措施越復雜,所需要的納稅人信息也多,執行成本也越高。 
    因此,在中國的房地產稅改革中,如果有必要采用一定的稅收減免措施,一定要控制減免的范圍和規模,盡可能減少扭曲。 
    七、國際上對“房產貴,收入低”的老人可以采用延期納稅的辦法 
    房地產稅是按照房地產市場評估價值來計稅的,但是自住的房產本身并不產生現金流,而是需要納稅人從個人其他收入中來支付,這就可能造成房產價值與現金收入的不匹配。典型的例子是在城市中心區居住的老年人家庭。他們的房屋是在年輕時候購買的,隨著房屋價值的不斷增長和城市的發展,其房屋的評估價值可能很高。但在退休后,他們的收入水平有比較大幅的降低,這就造成了房地產稅負過重的情況。如果完全從市場角度考慮,這些老人可以將居住的高價值房屋出租或出售,搬到房地產價值低一些的地方,減少房地產稅支出。但是如果考慮這些老人的居住權利,地方政府并不能強制他們出售房產。而且,這些老人并不是沒有支付房地產稅的能力,因為他們擁有的房產是有價值的,只是當期的現金收入無法支付房地產稅。針對這種情況,美國、加拿大等一些國家就通過延期納稅(Property Tax Deferral)的方法,既保障老人的居住權利,又使政府可以獲得相應的房地產稅。 
    簡單來說,延期納稅是指納稅人可以申請推遲繳納一部分房地產稅,在未來房屋出售或者繼承的時候,一次性支付推遲繳納的稅款。同時,地方政府會在申請延期納稅的房產上附加一個稅收扣押權(Tax Lien)。當房屋出售或繼承時,政府有權優先獲得相應的房地產稅。延期納稅是保障老年人居住權利的一項措施,因此申請人必須滿足一系列的條件,例如申請人必須是老年人,所申請的房屋必須是其主要居所,其可支配收入必須低于一定水平等等。 
    八、科技進步將會極大降低房地產稅征管成本 
    相比于其他稅收,房地產稅需要對轄區內全部房地產價值進行定期評估,而且要對廣大納稅人來征收稅款,因此其征管成本更高,難度也更大。隨著評估技術的發展,房地產稅的征管成本將會得到大幅降低。 
    房地產價值的準確評估一直是房地產稅征管的一個難點。近年來,房地產稅的評估技術實現了突破。計算機輔助批量評估(CAMA)技術正在被越來越多的國家所采用。該技術的基本原理是將房地產按照一定的特征和屬性進行分類,對每一類房地產建立評估模型并確定評估參數,通過計算機的計算***終得到每一宗房地產的價值。相比傳統的個案評估,該技術可以有效提高評估效率,確保評估結果的公平性。 
    房地產稅征管的另一個難點在于房地產信息的采集。傳統的做法是,評估人員需要到每一宗房地產進行現場查勘和測量。而現在,一些國家已經在使用航拍、無人機、GPS定位等技術來采集房地產的信息,提高了數據采集的效率和準確度。 
    房地產稅批量評估系統和基礎數據庫的建立主要是一次性的投入,每年定期維護的成本并不高。在各國實踐中,地方政府通過一次性的投資,建立計算機輔助批量評估系統和數據采集系統,房地產稅的征管效率和準確度得以提高,房地產稅收入的增加遠超過系統建設的成本,同時還降低了爭議數量。 
    在中國,計算機輔助批量評估技術已經有了多年的發展。批量評估技術已經被用于契稅征管,效果很好。而且,中國在無人機航拍技術等方面處于世界***地位,可以說評估技術和數據采集的技術已經不再是房地產稅改革的障礙。未來,中國要重點關注的是盡快建立房地產基礎數據庫,難點是部門之間數據的共享以及個人住房、收入等數據的采集。這可能是房地產稅改革需要重點解決的問題。

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